Bericht der Arbeitsgruppe zur Verlustverrechnung und Gruppenbesteuerung

Hintergrund und Problemstellung

Im Koalitionsvertrag hatten sich CDU, CSU und FDP geeinigt, die Möglichkeit einer Neustrukturierung der Regelungen zur Verlustverrechnung sowie der Einführung einer modernen Gruppenbesteuerung zu prüfen. Insbesondere die Mindestgewinnbesteuerung, die Mantelkaufregelung, der Untergang von Verlusten bei Umstrukturierungen (Umwandlungssteuerrecht), aber auch das Erfordernis eines Gewinnabführungsvertrages (Organschaft) sollten geprüft werden, denn sie werfen in der Praxis viele Probleme auf. Hinzu kommt ein stetiges Anwachsen der Verlustvorträge in Deutschland seit Beginn der 90er Jahre.

Die hierzu einberufene Arbeitsgruppe setzte sich aus Vertretern des Bundesfinanzministeriums (BMF) sowie der Finanzministerien der Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zusammen. Die Arbeitsgruppe hat am 15. September 2011 ihren Bericht abgeschlossen. Er wurde am 10. November 2011 öffentlich zugänglich. Der Bericht lässt befürchten, dass es bei Vorgabe der Aufkommensneutralität keine substanzielle Verbesserung bei den angesprochenen Problemen geben wird. Im Folgenden fassen wir die wichtigsten Aussagen des Berichts zusammen.

Verlustverrechnung

Aus den Verlustvorträgen in Deutschland (2006 etwa 500 Milliarden Euro) ergibt sich ein theoretisches Steuerminderungspotential von etwa 150 Milliarden Euro. Pro Jahr wachsen die Verlustvorträge um etwa 35 bis 40 Milliarden Euro an. Deutschland hat im OECD-Vergleich gemessen am Bruttoinlandsprodukt die höchsten Verlustvorträge.

Das Ansteigen der Verlustvorträge lässt sich nur zu einem Teil auf die Mindestgewinnbesteuerung (Paragraf 10d Absatz 2 Einkommenssteuergesetz (EStG)) zurückführen. Ausgehend von einem Aufkommen hieraus in Höhe von 3 Milliarden Euro in konjunkturell guten Jahren ergibt sich rechnerisch eine Erhöhung der Bemessungsgrundlage beziehungsweise eine fehlende Nutzung von Verlustvorträgen von etwa 8 Milliarden Euro. Das weit darüber hinaus gehende Anwachsen der Verlustvorträge von 35 Milliarden Euro jährlich konnte die Arbeitsgruppe nicht ergründen. Auch ein Vergleich mit der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung ergab keinen Hinweis.

Unter der Maßgabe der Aufkommensneutralität konnte die Arbeitsgruppe keinen Vorschlag machen, die Verlustverrechnung neu zu strukturieren, da jede Handlungsoption zu Steuermindereinnahmen führen würde. Träte die Aufkommensneutralität in den Hintergrund, so empfiehlt die Arbeitsgruppe eine schrittweise Abschaffung der Mindestgewinnbesteuerung über acht Jahre (Modell 2), woraus sich ab dem Jahre 2025 Steuermindereinnahmen von 4,9 Milliarden Euro und eine Verringerung der Verlustvorträge um 10 Prozent ergäben.

Sollen die Verlustvorträge spürbar abgebaut werden, empfiehlt die Arbeitsgruppe zusätzlich eine zeitliche Begrenzung des Verlustvortrages (Kappung) auf zehn Jahre. Im Jahre 2025 ergäben sich dann Steuermindereinnahmen in Höhe von 4 Milliarden Euro und eine Verringerung der Verlustvorträge um 64 Prozent Modell 5).

Zum Verlustrücktrag wird vorgeschlagen, das Wahlrecht auf Begrenzung des Verlustrücktrages zur Steuervereinfachung abzuschaffen.

Ausländische Betriebsstättenverluste

Mit Urteil vom 9. Juni 2010 hat der Bundesfinanzhof entschieden (Az. I R 107/09), dass ausländische Betriebsstättenverluste - auch für den Fall, dass das Doppelbesteuerungsabkommen die Freistellungsmethode vorsieht - im Inland verrechenbar sind, wenn diese Verluste endgültig sind. Die Arbeitsgruppe erwartet aus der Anwendung dieser Rechtsprechung Steuermindereinnahmen „im Milliardenbereich“.
Daher schlägt sie eine enge gesetzliche Definition vor, wann Auslandsverluste "endgültig" sind. Gleichzeitig soll bei der Gewerbesteuer eine Verrechnung solcher Verluste ausdrücklich ausgeschlossen werden. Auch eine Begrenzung für die Verrechnung der Höhe nach kann sich die Arbeitsgruppe vorstellen.

Die Arbeitsgruppe empfiehlt, die derzeitige Mantelkaufregelung ohne Änderung beizubehalten. Eine ersatzlose Aufhebung würde nach ihrer Ansicht eine erhebliche Ausweitung von Steuergestaltungen mit hohen Risiken für das Steueraufkommen nach sich ziehen.

Als Handlungsoptionen - allerdings verbunden mit Steuermindereinnahmen - kommen nach Ansicht der Arbeitsgruppe in Frage:

− ein zeitlich gestreckter Wiederaufbau der Verlustvorträge nach einem schädlichen Anteilserwerb,

− die Ausgestaltung des Paragrafen 8c Körperschaftsteuergesetz (KStG) als Missbrauchsregelung,

− eine technische Modifizierung des Paragrafen 8c KStG durch Einbeziehung mehrerer Personen oder Personengruppen in die Konzernklausel, Berücksichtigung von im Betriebsvermögen der Organgesellschaft enthaltenen stillen Reserven und/oder Änderung der Beteiligungsgrenzen von 25 Prozent beziehungsweise 50 Prozent,

− kein Wegfall des Verlustvortrages, soweit dieser durch Mindestgewinnbesteuerung nicht verrechnet werden konnte.

Hinsichtlich der Regelungen im Umwandlungssteuergesetz (UmwStG) zum Wegfall des Verlustvortrages in Umwandlungs- und Einbringungsvorgängen empfiehlt die Arbeitsgruppe ebenfalls, die derzeitigen Regelungen ohne Änderung beizubehalten.
 
Mögliche Handlungsoptionen, die Steuermindereinnahmen nach sich zögen, wären jedoch:
 
− Übergang von Verlustvorträgen bei Verschmelzung und Spaltung,

− keine Mindestgewinnbesteuerung bezogen auf den Übertragungsgewinn,

− Verlustübergang, soweit er nicht mit dem Übertragungsgewinn aufgrund der Mindestgewinnbesteuerung verrechnet werden konnte.

Gruppenbesteuerung

Die Arbeitsgruppe untersuchte drei Modelle: das IFSt-Modell (Modell des Instituts für Finanzen und Steuern), das Einkommenszurechnungsmodell sowie das Gruppenbeitragsmodell. Sie kam auch hier zu der Empfehlung, dass unter der Vorgabe der Aufkommensneutralität die aktuellen Regelungen zur Organschaft beibehalten werden sollten. Insbesondere das IFSt-Modell würde zu Steuermindereinnahmen im oberen einstelligen Milliardenbereich führen, das Einkommenszurechnungsmodell im unteren einstelligen Milliardenbereich.
 
Das von der Arbeitsgruppe favorisierte Gruppenbeitragsmodell soll auch zu Steuermindereinnahmen im unteren einstelligen Milliardenbereich führen, sei aber administrativ weniger aufwändig, insbesondere würde die Führung von Gruppenkonten nicht nötig sein. Das Modell sieht als Voraussetzungen eine Mindestbeteiligung von 95 Prozent sowie einen gemeinsamen Gruppenantrag vor. Leisten die Gruppenmitglieder untereinander Gruppenbeiträge, so stellten diese Aufwand beim Leistenden beziehungsweise Ertrag beim Empfänger dar. Regelungen zu Mehr- oder Minderabführungen wären entbehrlich. Eine grenzüberschreitende Berücksichtigung von Verlusten ist im Gruppenbeitragsmodell nicht vorgesehen. (Gs)